ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК

«Губернатор недремлющим оком в губернии взирает на то, чтоб все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в ненарушимом сохранении указы и узаконения НАШИ, чтоб правосудие и истина во всех судебных подчиненных ему местах обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых, совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была…»
Екатерина //. Из «Наставления губернаторам» 1764 г.
Высшей единицей административно-территориального деления России с 1702 до 1917 года была губерния. В России губернии как единицы местного управления создал император Петр I.
Во главе губернии стоял губернатор. Переходное от реформ Петра I до реформ Екатерины II время знаменовалось уничтожением почти всех учрежденных Петром губернских должностей и учреждений, за исключением должностей губернаторов и воевод. Первый шаг к реформе местного управления был сделан Екатериной II указом 21 апреля 1764 года, известным под названием «Наставление губернаторам». Губернатор по этому указу — «глава и хозяин» всей врученной его смотрению губернии.
В 1775 году был издан закон по местному управлению «Екатерининское учреждение о губерниях» (вторая часть его обнародована в 1780 году). В введении к нему указывалось на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность учреждений и смешение в них всякого рода дел. Закон устанавливал две местные единицы: губерния (300-400 тыс. душ) и уезд (20-30 тыс. душ). Губернии с новым аппаратом управления получили название наместничеств.
Главной местной властью являлся государев наместник, или генерал-губернатор (или военный губернатор). Общее значение
его должности определялось законом: «… строгое и точное взыскание чинить во всех подчиненных ему мест и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей: но без суда да не накажет никого». Лично генерал-губернаторам принадлежали, главным образом, функции надзора за местным управлением; само управление сосредотачивалось в наместническом губернском правлении. Главным действующим лицом в губернском правлении являлся гражданский губернатор, который исполнял все законные требования, предложения, предписания генерал-губернатора и, в случае его отлучки из губернии, правил в своей должности самостоятельно.
Павел I, критически относившийся к наследию матери — Екатерины II, указом от 22 декабря 1796 года предписал упразднить в течение полугода все должности наместников, уничтожив, таким образом, институт генерал-губернаторов. Бывший правитель наместничества сделался основным типом начальника губернии и стал называться просто губернатором.
Александр I восстановил целый ряд генерал-губернаторств как на окраинах, так и в центре.
Одним из первых ею указов был указ от 16 августа 1802 года «О непреступлении Губернаторами пределов власти, назначенных им законами». В нем содержался ряд мер, направленных на ограничение губернаторских полномочий. Устанавливалась норма, по которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим одним лицом». Ограничивалось вмешательство в судебное судопроизводство, содержались требования усилить контроль над юродской и сельской полицией, пресекать «гнусное лихоимство, отвращая малейшее поползновение к оному во всех подчиненных им».
При Николае I был окончательно провозглашен принцип централизации губернского управления. Должность генерал-губернатора стала исключением и учреждалась лишь в пограничных местностях или по особым политическим соображениям. Высшей должностью на месте стала должность губернатора. Наказ губернаторам 1837 года и новое учреждение губернских правлений 1845 года определили принцип местного управления до 1864 года. Губернатор был:
1. Главный представитель верховной власти в губернии (отсюда надзор за всеми учреждениями в губернии).
2. Хозяин губернии (все учреждения, ведающие делами благосостояния и благоустройства, были непосредственно подчинены губернатору).
3. Главный начальник полиции.
4. Охранитель правосудия и казенного интереса (отправление повинностей, сбор податей).
Губернаторы действовали и там, где были генерал-губернаторы, с тем лишь ограничением, что представления высшему правительству от губернаторов шли через генерал-губернаторов.
Губернатор подчинялся непосредственно министерству внутренних дел, но имел право на взаимодействие с другими министерствами и лично с государем.
Общий характер губернской власти до реформ 1861 года был таков, что она исполняла законы и предписания высшего правительства без права действовать самостоятельно.
Реформы Александра II в области местного управления были направлены, с одной стороны, на упрощение его организации, с другой — на ослабление принципа бюрократической опеки.
В результате судебной и земской реформ было радикально изменено положение местных властей. Губернатор с введением судебных уставов потерял возможность влиять на исполнение правосудия. Введение земских учреждений привело к изменению роли губернатора как хозяина губернии и к возложению на губернатора надзора за законностью действий земства с правом протеста и остановки решений.
Система частичных реформ не способствовала, однако, объединению местного управления. Учреждение разных присутствий с губернатором во главе оказалось недостаточным для достижения этой цели.
Власть губернатора была значительно усилена тремя законоположениями.
1. Положение Комитета министров от 22 июня 1866 г. предоставило губернаторам:
а) право общей и внезапной ревизии во всех административных местах гражданского ведомства (кроме изъятых особыми правилами); б) право изъявлять несогласие на определение на службу, перемещение или перевод чиновников гражданского ведомства, если он признает их неблагонадежными, а также аттестовать их при представлении к наградам; в) право приглашать и вызывать
всех служащих в губернии, даже несмотря на …должности и старшинство; г) право прекращения всеми мерами чего-либо противного общественному порядку (закрытие клубов, собраний, артелей и т. п.).
2. Положение Комитета министров от 13 июня 1876 г. дало губернаторам право издавать, в пределах своего ведомства, «постановления, в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности».
3. Положение 1881 г. об усиленной охране облекло губернаторов в тех местностях, где охрана была введена, обширной карательной властью.
С другой стороны, правила 27 марта и 11 мая 1890 г. «О взаимных отношениях гражданских и военных властей» ставили губернатора значительно ниже начальника дивизии. Даже бригадный командир, если он старше губернатора в чине, не подчинялся ему, а лишь делал визит.
Губернатор являлся также председателем следующих местных учреждений: губернского правления, губернского статистического комитета, губернского присутствия, по питейным делам, по фабричным делам, по воинским повинностям.
В связи с присоединением к России новых земель в результате первого раздела Речи Посполитой 23 октября 1772 года Псковская провинция (провинция — промежуточная территориальная единица между губернией и уездом) вошла в состав Второй Белорусской губернии, состоявшей из пяти провинций: Псковской, Великолукской, Витебской, Полоцкой и Двинской. В состав Псковской провинции входили уезды Опочецкий, Островский, Псковский, Пусторжевский. Губернским городом был определен г. Опочка.
По законодательному акту «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.) в августе 1776 года Витебская, Двинская и Полоцкая (с Невельским и Себежским уездами) провинции были включены в состав вновь образованной Полоцкой губернии, а Псковская и Великолукская провинции «под наименованием Псковской губернии» переданы в ведение Тверского и Новгородского наместничества.